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一、操作基礎
PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫(xiě)，常譯為“公共-私營(yíng)-合作機制”，是指為了建設基礎設施項目，或是為提供某種公共物品和服務(wù)，政府按照一定的程序和方式，與私人組織(社會(huì )力量)以政府購買(mǎi)服務(wù)合同、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議為基礎，明確雙方的權利和義務(wù)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，由社會(huì )力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)的方式，提高質(zhì)量和供給效率，最終實(shí)現使合作各方達到比預期單獨行動(dòng)更為有利的結果。
PPP模式本質(zhì)上是政府與社會(huì )資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過(guò)程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權等為基礎，以利益共享和風(fēng)險分擔為特征，通過(guò)引入市場(chǎng)競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。即建立政府與企業(yè)“利益分享、風(fēng)險共擔、全程合作”的模式，形成“政府監管、企業(yè)運營(yíng)、社會(huì )評價(jià)”的良性互動(dòng)格局。PPP模式的核心是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機制和制度設計。推廣PPP模式進(jìn)行城市基礎設施的建設與運行，可以將適度的市場(chǎng)競爭引入城市基礎設施領(lǐng)域，在實(shí)現社會(huì )福利、提高基礎設施服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)也給企業(yè)帶來(lái)合理的投資回報，同時(shí)也能夠增強公共基礎設施可持續運行的效率和能力。
PPP模式項目的實(shí)施主要包括項目選擇、社會(huì )力量合作伙伴確定、組建項目公司、融資、建設、運行管理等過(guò)程。項目收入來(lái)源主要分三類(lèi)，一是完全依靠使用者付費，二是政府支付服務(wù)費用，三是前兩種方式的結合。
PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱(chēng)，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股權轉讓、委托運營(yíng)等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似，都是由“使用者付費”，但它更強調公共部門(mén)與私人部門(mén)的全過(guò)程合作。
二、總體要求
1、打破地域壟斷和所有制限制。
政府通過(guò)競爭機制擇優(yōu)選擇合作伙伴，吸引各類(lèi)社會(huì )資本參與項目的投融資、建設和運營(yíng)等;鼓勵有一定技術(shù)能力和管理經(jīng)驗的專(zhuān)業(yè)性企業(yè)通過(guò)兼并、收購，跨地域參與市場(chǎng)競爭，培育具有開(kāi)拓國內外市場(chǎng)能力的大型市政公用服務(wù)企業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)集中度。鼓勵以市代縣、城鄉一體化中的同類(lèi)項目進(jìn)行打包，擴大市場(chǎng)規模。
2、落實(shí)費價(jià)政策。
將市政公用服務(wù)價(jià)格收費或政府支付服務(wù)費作為合作伙伴的經(jīng)營(yíng)收入來(lái)源。政府要合理確定費價(jià)標準，完善價(jià)格調整機制，在合作伙伴履約的前提下及時(shí)足額支付服務(wù)費和補貼，既保護消費者權益，又保證投資者的合理收益。政府支付的服務(wù)費應通過(guò)競爭程序確定，并納入地方財政預算管理。向用戶(hù)收費的各類(lèi)市政公用產(chǎn)品價(jià)格，應按照相關(guān)規定進(jìn)行成本監審并及時(shí)調整到位，價(jià)格不到位的，政府應予以補貼。
城鎮綜合管廊項目要明確各入廊管線(xiàn)行業(yè)費用分攤和價(jià)格標準。
3、規范運行操作。
按照城鎮市政公用各類(lèi)專(zhuān)項規劃篩選適宜PPP的項目，強化項目前期策劃和論證，做好信息公開(kāi);通過(guò)競爭機制選擇合作伙伴，按照“政府引導、企業(yè)主導、市場(chǎng)運作、利益共享、風(fēng)險共擔”的原則，由政府與市場(chǎng)主體合作組建項目公司(SPC)，具體負責項目的投資、建設、運營(yíng)、管養和服務(wù);政府與合作伙伴、項目公司通過(guò)合同或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議明確約定各自的權、責、利;強化項目實(shí)施的全過(guò)程監管。
1）、做好項目前期論證。
開(kāi)展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環(huán)節。篩選PPP項目要符合當地城鎮市政公用方面各類(lèi)專(zhuān)項規劃的要求，加強前期策劃，可委托有一定業(yè)績(jì)和能力的設計或咨詢(xún)機構編制實(shí)施方案。實(shí)施方案應包括項目的基本情況、規模與期限、技術(shù)路線(xiàn)、服務(wù)質(zhì)量和標準、規劃條件和土地落實(shí)情況、投融資結構、收入來(lái)源、財務(wù)測算與風(fēng)險分析、實(shí)施進(jìn)度計劃、資金保障等政府配套措施等內容。
城市政府應組織有關(guān)部門(mén)、咨詢(xún)機構、運營(yíng)和技術(shù)服務(wù)單位、相關(guān)專(zhuān)家以及各利益相關(guān)方共同對項目實(shí)施方案進(jìn)行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務(wù)的可持續性。實(shí)施方案須經(jīng)地方政府審批后組織實(shí)施。
2）、通過(guò)競爭機制選擇合作伙伴。
城市政府應及時(shí)將項目?jì)热荩约皩献骰锇榈囊蟆⒖?jì)效評價(jià)標準等信息向社會(huì )公布，確保各類(lèi)市場(chǎng)主體平等參與競爭。應按照《國家招標投標法》規定的公開(kāi)招投標方式，綜合經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)、技術(shù)和管理水平、資金實(shí)力、服務(wù)價(jià)格、信譽(yù)等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。
3）、簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。
城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，協(xié)議主要應包括：項目名稱(chēng)、內容;范圍、期限、經(jīng)營(yíng)方式;產(chǎn)品或者服務(wù)的數量、質(zhì)量和標準;服務(wù)費標準及調整機制;特許經(jīng)營(yíng)期內政府與特許經(jīng)營(yíng)者的權利和義務(wù)，履約擔保;特許經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后項目移交的方式、程序及驗收標準;項目終止的條件、流程和終止補償;違約責任;爭議解決方式等內容;以及其他需要約定的事項。
4）、籌組項目公司。
中選合作伙伴可依合同、按現代企業(yè)制度的要求籌組項目公司，由項目公司負責按合同進(jìn)行設計、融資、建設、運營(yíng)等;項目公司獨立承擔債務(wù)，自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧，在合同經(jīng)營(yíng)期內享有項目經(jīng)營(yíng)權，并按合同規定保證資產(chǎn)完好;項目公司的經(jīng)營(yíng)權未經(jīng)政府允許不得私自轉讓。項目形成的固定資產(chǎn)所有權在合同期滿(mǎn)后必須無(wú)償移交政府。
4、把握PPP模式運用的關(guān)鍵環(huán)節。
一是建立長(cháng)期的政府與企業(yè)合作機制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營(yíng)者”轉變?yōu)椤氨O管者”、“合作者”。發(fā)揮投資人在整合設計、建設、運營(yíng)、管理等方面的綜合優(yōu)勢，讓“專(zhuān)業(yè)人做專(zhuān)業(yè)事”。
二是建立合理的利益共享機制。通過(guò)政府核定經(jīng)營(yíng)收費價(jià)格以及以購買(mǎi)服務(wù)方式補貼標準，實(shí)現項目建設運營(yíng)的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現暴利和虧損，實(shí)現“盈利但不暴利”。
三是建立平等的風(fēng)險共擔機制。政府和社會(huì )資本應該平等參與、誠實(shí)守信，按照合同辦事，依據對風(fēng)險的控制力，承擔相應的責任，不過(guò)度轉移風(fēng)險至合作方。企業(yè)主要承擔投融資、建設、運營(yíng)和技術(shù)風(fēng)險，政府主要承擔國家政策、標準調整變化的宏觀(guān)風(fēng)險，雙方共同承擔不可抗力風(fēng)險。
四是建立嚴格的監管和績(jì)效評價(jià)機制。政府對PPP項目運作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行全過(guò)程監管和綜合考核評價(jià)，認真把握和確定服務(wù)價(jià)格和項目收益指標，加強成本監審、考核評估、價(jià)格調整審核，可以考慮引入第三方進(jìn)行社會(huì )評價(jià)。健全完善正常、規范的風(fēng)險管控和退出機制，禁止政府為項目擔保，防范項目風(fēng)險轉換為政府債務(wù)風(fēng)險。對未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項目，應按約堅決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規定及時(shí)退出并依法賠償，嚴格責任追究。對防范企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)管理能力不足引發(fā)項目風(fēng)險應注意及時(shí)規避。
5、實(shí)行分類(lèi)指導，完善服務(wù)標準體系。
根據行業(yè)經(jīng)營(yíng)特性，分類(lèi)明確財政、用地、價(jià)格以及行業(yè)管理的重點(diǎn)政策，細化標準，建立科學(xué)的可持續的投資、補貼與價(jià)格協(xié)同機制。形成合理的項目篩選、推出和開(kāi)放過(guò)程，強化項目策劃，建立項目?jì)鋷欤⒁Y項目長(cháng)效機制，根據項目具體情況制定針對性的招商合作方式和條件，重點(diǎn)推進(jìn)條件成熟項目的招商招標工作。各部門(mén)不得另行設置限制民間投資進(jìn)入的附加條件。
6、試點(diǎn)先行，逐步規范。
優(yōu)先在城鎮污水處理、污水處理廠(chǎng)網(wǎng)一體、污泥處理處置、供水廠(chǎng)網(wǎng)一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴建和運營(yíng)項目中，優(yōu)先選擇條件相對成熟的項目進(jìn)行試點(diǎn)推進(jìn)，通過(guò)總結經(jīng)驗，逐步規范完善，為后續擴大對社會(huì )資本全面開(kāi)放提供指導。
7、建立信用評級和黑名單制度。
各地要依托專(zhuān)業(yè)信用評價(jià)體系對項目涉及的政府支付能力和企業(yè)信用進(jìn)行評價(jià)，信用評級將作為金融和財政支持的參考。對合作企業(yè)、咨詢(xún)機構建立黑名單制度，對于列入黑名單的企業(yè)和咨詢(xún)機構將予以通報。
三、基礎設施項目分類(lèi)及應用PPP的方式
1、城市基礎設施分類(lèi)
根據城市基礎設施的行業(yè)性質(zhì)及用途，分為以下七類(lèi)。
1）、涉水項目：包括城鎮供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水處理廠(chǎng)和管網(wǎng)以及水環(huán)境治理工程等。
2）、燃氣和能源項目：包括管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站、加油站及管網(wǎng)等。
3）、環(huán)衛環(huán)保項目：包括垃圾收運系統及生活垃圾焚燒、衛生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾焚燒處理，建筑垃圾綜合利用等。
4）、城市道路交通及園林綠化項目：包括軌道交通、公共交通、道路橋梁、園林綠化等。
5）、綜合管廊項目：包括城市共同溝、綜合管廊等。
6）、供熱項目：包括熱源廠(chǎng)、供熱管網(wǎng)、換熱站等。
7）、市政公用設施管養項目：包括道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管理養護等。
2 、應用PPP的方式
按照上述七類(lèi)項目的經(jīng)營(yíng)特性及向使用者收費的可行性，實(shí)施不同的PPP模式。
1）、采用合資合作和特許經(jīng)營(yíng)方式。
此類(lèi)項目收費或價(jià)格形成機制較為健全，可以通過(guò)“使用者付費”實(shí)現投資回報的項目。如涉水項目中的城鎮供水，城市煤氣、天然氣、液化石油氣、管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站等項目，城市供熱等項目。
2）、采用政府購買(mǎi)服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)組合方式。
此類(lèi)項目雖然可以回收部分投資、保本或微利經(jīng)營(yíng)，但建設周期長(cháng)、投資多、風(fēng)險大、回收期長(cháng)或者壟斷性等特點(diǎn)，單靠市場(chǎng)機制難以達到供求平衡，需要政府參與投資經(jīng)營(yíng)，并且應以控股和參股等方式進(jìn)行。準經(jīng)營(yíng)性項目實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)和政府購買(mǎi)服務(wù)相結合。如綜合管廊、軌道交通(城際交通)、公共交通項目，涉水項目中的污水處理、中水回用等廠(chǎng)網(wǎng)一體化項目，環(huán)衛環(huán)保項目中的垃圾收運系統及生活垃圾處理焚燒、衛生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾處理工程、建筑垃圾綜合利用等收運處一體化項目。
3）、采用政府購買(mǎi)服務(wù)方式。
此類(lèi)項目經(jīng)濟上的顯著(zhù)特點(diǎn)是為社會(huì )提供的服務(wù)，以非盈利為目的，使用功能不收取費用或只收取少量費用。如涉水項目中的城鎮排水、雨水收集利用、排水管網(wǎng)、水環(huán)境治理項目，市政公用中的道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管養項目等。
3、PPP項目承接主體的準入條件
按照PPP項目形成特點(diǎn)和項目特性，需要規范設置必要的社會(huì )投資人準入門(mén)檻，保障社會(huì )大眾和政府的權益，主要方面如下：
1）、信用與信譽(yù)良好。
投資人要有良好的銀行資信、財務(wù)狀況及相應的償債能力;重合同、守信用，具有社會(huì )責任感。
2）、具有建設營(yíng)造、經(jīng)營(yíng)管理、運營(yíng)維護同類(lèi)工程的業(yè)績(jì)、資質(zhì)或經(jīng)驗。
投資人或投資人組成的聯(lián)合體要有良好的業(yè)績(jì)與技術(shù)能力，必須具備相應的專(zhuān)業(yè)資質(zhì)資格，經(jīng)驗豐富。
3）、資金充足，具有較強的財務(wù)與融資能力 。
投資人要具備良好的財務(wù)實(shí)力與融資能力，具有良好的銀行資信、財務(wù)狀況及相應的償債能力及同類(lèi)項目成功的盈利模式和競爭模式。
4）、專(zhuān)業(yè)知識與技術(shù)力量雄厚。
投資人要具備專(zhuān)業(yè)的PPP人才、技術(shù)人才、財經(jīng)人才與管理人才團隊。
5）、設備配置等要素實(shí)力良好。
投資人要擁有專(zhuān)業(yè)的設備及完成服務(wù)所必須的其他重要要素資源。
6）、質(zhì)量安全管理體系完善。
近三年內沒(méi)有發(fā)生過(guò)重大生產(chǎn)安全和質(zhì)量事故，投資人主動(dòng)防范的意識強、措施得力，合規性較好。具有獨立法人資格;能遵從合同合法合規運營(yíng)。
在設置具體PPP項目準入條件時(shí)，應遵循“公開(kāi)、公平、公正”的原則，注意準入條件設置的規范、合理和可操作性。
4 、PPP模式運作的基本流程
(一)項目前期準備階段
在PPP模式中，項目前期準備階段包括項目發(fā)起和項目準備兩個(gè)部分。
1、項目發(fā)起。
項目發(fā)起階段的工作主要內容包括啟
動(dòng)準備和前期調研：組建項目實(shí)施班子、制定整體工作計劃、開(kāi)展項目調查等。
實(shí)施PPP模式是一個(gè)系統工程，其復雜、專(zhuān)業(yè)程度極高。一要組建一個(gè)PPP項目實(shí)施團隊，由市政府牽頭，規劃、建設、土地、發(fā)改、財政、審計、國資委、法制辦等部門(mén)組成領(lǐng)導小組;二是制定具體工作實(shí)施方案，明確部門(mén)責任分工、目標任務(wù)和實(shí)施工作計劃安排等;三要根據城市總體規劃和近期建設規劃，由政府組織相關(guān)部門(mén)或機構梳理城市基礎設施領(lǐng)域擬新建項目和存量項目，決定可以通過(guò)PPP模式運作的具體項目清單，構建PPP項目庫。
2、項目準備。
